Антикоррупционная политика-2

2.2. Основы антикоррупционной программы 2.2.1.1. Обеспечение реализации контрактных прав, прав собственников и акционеров, установление прозрачности деятельности предприятий для акционеров (и другие подобные меры) дают возможность предпринимателям апеллировать к закону и уменьшают шанс появления поводов использования взяток как средства защиты своих коммерческих интересов. Совершенствование налогового законодательства уменьшает теневую (следовательно, в более высокой степени зараженную коррупцией) зону экономики, ограничивает возможности попадания предпринимателей в тиски шантажа со стороны служащих налоговых органов. Уменьшение наличного оборота, расширение современных электронных средств расчета, внедрение современных форм отчетности облегчают контроль за движением средств, затрудняют возможности дачи взяток в наличном виде. Это особенно важно для ограничения низовой коррупции. 2.2.1.2. Социальная сфера. Коммерциализация части социальных (в том числе — коммунальных) услуг, введение в этой сфере конкуренции превращают коррумпированный, теневой рынок дефицитных услуг в нормальный рынок услуг. Расширение практики применения современных методов осуществления социальных выплат с помощью электронных средств безналичного оборота уменьшает зависимость граждан от усмотрения чиновников и тем самым ограничивает низовую коррупцию. Делегирование решения части социальных задач институтам гражданского общества (под государственным контролем расходования ресурсов) — одно из самых эффективных средств противодействия низовой коррупции. Общественные организации, получающие по конкурсу и на условиях контракта право на реализацию отдельных государственных функций, более подвержены общественному контролю, менее бюрократизированы. Кроме того, они актуально направлены больше на решение основной задачи, а не на укрепление института, как это свойственно бюрократическим системам. Тем самым решаются сразу три важные задачи: ограничивается низовая коррупция, повышается эффективность реализации социальных функций государства, возрастает доверие общества к власти. 2.2.1.3. Укрепление судебной системы. Это одна из ключевых задач при реализации антикоррупционной программы, актуальность которой вряд ли нуждается в обосновании. 2.2.1.4. Укрепление местного самоуправления. Можно сильно потеснить низовую коррупцию, введя реальную зависимость системы предоставления основных услуг населению от самого населения через его влияние на формирование эффективного местного самоуправления. Практика показывает, что, например, местная дорожная полиция, находящаяся в ведении избираемых населением органов местного самоуправления, несравненно менее коррумпирована, нежели автоинспекция, входящая в систему органов внутренних дел. Однако местное самоуправление должно развиваться параллельно борьбе с коррупцией и организованной преступностью. В противном случае местное самоуправление попадет под контроль преступности. 2.2.1.5. Укрепление независимых контрольных структур. Самый независимый орган в нашей стране — Федеральное Собрание. Пока Конституция ограничивает его контрольные функции. Однако их можно вводить и законодательным путем, но только при условии жесткой процедурной регламентации осуществления контрольных функций. В противном случае сами эти функции могут стать источником коррупции. 2.2.1.6. Реформа исполнительной власти. Получение населением информации о планах, решениях и действиях властей. Возможности населения получать информацию должны обеспечиваться законодательно предусмотренной обязанностью властей предоставлять эту информацию и неукоснительными санкциями за нарушение этих обязанностей. Введение персональной ответственности должностных лиц в сфере распоряжения средствами и имуществом. Сейчас у нас, в отличие от большинства других стран, основная часть подобных решений принимается коллегиально: Правительством или всевозможными комиссиями. Коллективная безответственность — замечательный щит для коррупции. Введение открытых конкурсов на государственные заказы и закупки. Там, где это невозможно, должны применяться жесткие спецификации и стандарты на продукцию и услуги. Уменьшение монополии и создание конкуренции в сфере оказания государственных услуг. Рынок коррупционных услуг функционирует по законам “экономики дефицита”, поэтому необходимо всячески облегчать доступ граждан к государственным услугам. Усиление роли законов в действиях чиновников неизбежно способствует ограничению коррупции. Для этого могут понадобиться, в частности, следующие меры: — разграничение компетенций и защита компетенции чиновников; — уменьшение сферы действия личного усмотрения; — установление жесткого порядка взаимодействия чиновников и граждан, при котором гражданам всегда и полностью известны их права и обязанности чиновников; — введение в ряде важных случаев уголовных мер ответственности для чиновников за факт нарушения закона (не только при наличии доказуемого злого умысла); — ужесточение контроля над государственными служащими и ответственности за отклонения от предписанного законами поведения. 2.2.1.8. Поддержка институтов гражданского общества. Победить коррупцию можно только с привлечением институтов гражданского общества, поскольку именно оно более всего заинтересовано в такой победе. Это тем более необходимо в условиях серьезного отчуждения общества от власти. Привлекая общественные организации к полноценному сотрудничеству при решении проблемы подобного масштаба, государство получает шанс повысить доверие граждан, а значит, шанс на достижение поставленных целей. Без привлечения общественности нельзя обуздать низовую коррупцию, поскольку на нижних уровнях управления коррупция малочувствительна к властным импульсам, идущим сверху, и может быть потеснена только при напоре снизу, усилиями граждан и институтов гражданского общества. Поэтому, реализуя программу борьбы с коррупцией, власть должна эффективно привлекать к этому широкие общественные круги, в первую очередь -предпринимательские, и независимые средства массовой информации. Особое внимание должно быть уделено воспитанию правового и гражданского сознания и получению навыков поведения в демократическом правовом обществе, в том числе -навыков антикоррупционного поведения. 2.2.2. Институциональные меры Исполнительным органом по реализации антикоррупционной программы могло бы стать постоянно действующее общественное Агентство по борьбе с коррупцией. Целесообразно обеспечить при этом его максимальную независимость, это делалось при реализации практически всех серьезных антикоррупционных программ. Это возможно, если его создание и работа будут регламентироваться законом, а руководитель Агентства будет утверждаться Парламентом по представлению президента. Задачи Агентства: — разработка конкретных проектов в рамках антикоррупционной программы; — представительство в органах власти, осуществляющих реализацию внутренних антикоррупционных программ (см. ниже раздел “Ведомственные антикоррупционные программы”); — сбор и анализ данных о коррупции в стране, изучение деятельности органов власти и административных процедур с точки зрения их коррупциогенности; — экспертиза нормативных актов на их коррупциогенность; — принятие и рассмотрение жалоб, касающихся предполагаемых коррупционных действий, консультирование граждан и организаций по методам противодействия и ограничения коррупции; — ведение расследований по всем приписываемым или предполагаемым коррупционным нарушениям, случаям вымогательства и шантажа, злоупотребления служебным положением в корыстных целях, в соответствии с нормами и процедурами, установленными законодательством; — участие в работе комплексных бригад по расследованию наиболее важных случаев коррупции; — создание службы юридической защиты жертв коррупции, включающей постоянно действующие “горячие линии”; — информирование общественности о ходе реализации антикоррупционной программы; — организация взаимодействия с институтами гражданского общества в сфере борьбы с коррупцией. Важно, чтобы методы работы такого органа служили образцом того, что должно внедряться по мере реализации антикоррупционной программы: прозрачность, конкурсность, высокий административный и профессиональный уровни, использование антикоррупционных механизмов и т.п. Эффективное подключение общественности к борьбе с коррупцией может быть обеспечено созданием общественного Агентства по борьбе с коррупцией, в которое вошли бы представители наиболее значимых общественных организаций, занятых борьбой с коррупцией. В функции этого органа могли бы входить: — выработка единой политики общественных организаций; — координация активности общественных организаций; — общественный контроль над деятельностью Агентства по борьбе с коррупцией и над реализацией антикоррупционной программы; — подготовка и реализация антикоррупционных соглашений между корпоративными ассоциациями и органами власти; — работа с населением в рамках антикоррупционной программы. Следует учитывать, что создание подобной структуры — не веяние политической моды, а одно из необходимых условий успешной реализации антикоррупционной программы. 2.2.3. Прямые антикоррупционные меры 2.2.3.1. Ослабление влияния коррупции на политику. Первая задача — уменьшить влияние коррупции на процесс выборов. Борьба за чистоту и прозрачность выборных процедур, прежде всего финансирования избирательных кампаний, абсолютно прагматична. Ее цель — предотвратить возможность шантажа политиков после избирательных кампаний и тем самым предохранить общество от коррупционных решений, которые могут принимать такие политики в противоречии с интересами страны и ее граждан. Для этого необходимо пересмотреть нынешние выборное законодательство и практику, с тем чтобы решить следующие задачи: — повысить государственный и общественный контроль над выборными процедурами; — увеличить допустимый размер избирательных фондов, приведя его в соответствие с реальными затратами на проведение избирательных кампаний; — разрешить заблаговременно формировать партийные или избирательные фонды для сбора взносов граждан (за три месяца сформировать значительные фонды из подобных взносов нереально, поэтому кандидаты часто идут в обход закона); — ужесточить контроль над соблюдением порядка финансирования избирательных кампаний, наказания за соответствующие нарушения должны быть не меньшими, чем наказания за нарушения традиционных экономических “правил игры”; — повысить роль и независимость системы избирательных комиссий, одновременно увеличив их прозрачность для общественного контроля. Вторая задача — уменьшить влияние коррупции на деятельность законодательных органов. Для этого надо упростить процедуры привлечения депутатов к уголовной ответственности. Понадобится ужесточить контроль за процедурной стороной законотворчества. Очень важен усиленный общественный контроль за деятельностью законодательных органов. Способы и источники финансирования политических организаций и политических акций должны быть абсолютно прозрачны для общества. 2.2.3.2. Укрепление правоохранительной системы. Коррумпированность правоохранительных органов, недостаточная квалификация кадров, занимающихся борьбой с коррупцией, — в числе главных препятствий для реализации антикоррупционной программы. Поэтому совершенствование их работы, очистка от внутренних предателей — одна из первоочередных задач. При ее решении необходимо: — повышение заработный платы в первую очередь работников правоохранительных органов (к этой категории целесообразно относить, естественно, налоговые и таможенные службы), -повышение уровня технического обеспечения правоохранительных органов, внедрение современных информационных технологий; — кадровое обновление правоохранительных органов, — разработка и выпуск новой специальной и учебной литературы по борьбе с коррупцией для юридических вузов и факультетов; Поскольку государственная служба сопряжена с повышенной ответственностью, необходимо для определенных категорий должностных лиц и для определенных видов преступлений рассмотреть возможность внесения дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс. Цель — расширить доказательственную базу коррупционных преступлений, включив в нее материалы, получаемые с помощью технических средств сбора информации (например, аудио- и видеозаписи). Это крайне важно при доказательстве таких преступлений, как взятка. Главная задача — поставить обе стороны коррупционных сделок в условия повышенного риска больших материальных потерь из-за противозаконной деятельности. Это можно сделать, используя недовольство потерпевших от коррупционных действий. Проигравшие от чьей-то коррупции фирмы, потерпевшие представители органов власти, взяткодатели, которых вынуждают давать взятку, могут стать энергичными союзниками при реализации антикоррупционных мер. 2.2.3.3. Ведомственные антикоррупционные программы. Каждому ведомству присуща определенная специфика, свои структура коррупционных преступлений и методы их осуществления. Для каждого из них следует с привлечением сторонних специалистов разрабатывать специфические программы. Реализация ведомственных антикоррупционных программ должна происходить под контролем инспекторов, направляемых в соответствующие ведомства Агентством по борьбе с коррупцией. Необходимо ввести практику периодического обновления ведомственных антикоррупционных программ каждые три-пять лет. К этой же сфере относится ревизия зараженных коррупцией государственных экономических и социальных программ. Цель — одни отменить, другие пересмотреть и изменить механизмы реализации. Одновременно должны вводиться новые процедуры разработки, утверждения и реализации государственных программ. Эти новые процедуры должны включать в себя антикоррупционные принципы и механизмы. 2.2.3.4. Законодательные меры. Представляется бессмысленным вводить юридическое понятие коррупции наравне с ее конкретными проявлениями (например, взяткой), поскольку любые попытки заключить это понятие в жесткие рамки приведут к тому, что часть коррупционных действий окажется за пределами действия Уголовного кодекса или иного закона. По той же причине нецелесообразно регулировать борьбу с коррупцией одним законом о коррупции. Более эффективно подойти к решению задачи системно, предусмотрев средства борьбы с коррупцией во всем комплексе законодательных актов. Это значит, что реализация антикоррупционной программы по перечисленным выше направлениям должна подкрепляться подготовкой и принятием ряда законодательных актов, охватывающих разные сферы регулирования, среди которых могут быть: — закон о лоббизме; — закон об ответственности за легализацию преступных доходов; — закон о конфискации имущества и доходов, приобретенных в результате незаконных сделок (существует опыт применения подобного законодательства в Италии); — развитие административного законодательства. Особое направление законодательной работы — ревизия действующего законодательства, которая должна осуществляться по следующим направлениям: — распутывание противоречий и прояснение туманностей в действующем законодательстве, поскольку все это создает возможность для чиновного произвола и коррупции; — “закрытие” многочисленных отсылочных норм в действующих законах; Целесообразно ужесточить контроль над ведомственным нормотворчеством и ввести постоянно действующую экспертизу законодательства на “антикоррупционность”. 2.2.3.5. Пропаганда и образование. Важная роль в борьбе с коррупцией принадлежит средствам массовой информации. Их задача — не только информировать общественность о конкретных случаях коррупции, но и пропагандировать антикоррупционную программу, сообщать об ее успехах, учить граждан навыкам антикоррупционного поведения, формировать новые нормы гражданской морали. Одновременно необходимо поддержать СМИ, защитив их законодательно. Возможно, целесообразно пересмотреть ряд действующих норм, в частности — о раскрытии источников информации (или сузить сферу применимости действующей нормы). Необходимо менять ситуацию с зависимостью государственных СМИ исключительно от исполнительной власти, которая, очевидно, не является единственным государственным институтом. Без этого нереально говорить о гласности при борьбе с коррупцией. Необходимо вводить паритетный контроль над государственными СМИ с участием Федерального Собрания. 2.2.3.6. Международное сотрудничество. Если национальная коррупция обусловлена проявлением более общих проблем конкретной страны, то коррупция, порождаемая международным взаимодействием, связана с несовершенством этого взаимодействия. Стало быть, необходимо предпринимать усилия, направленные на усовершенствование механизмов взаимодействия. Эта работа может осуществляться по следующим направлениям. Юридические меры предполагают: — сближение основ законодательства в сфере государственного присутствия в экономике; — присоединение к международным соглашениям о помощи при выдаче преступников; — введение международных стандартов бухгалтерского учета; Полицейские меры могут включать: — налаживание международного информационного обмена (в частности — о фирмах, практикующих использование взяток); — унификацию представлений о доказательственной базе в сфере коррупции (это необходимо, например, для аргументации при ходатайствах о выдаче уголовно преследуемых лиц); — заключение двусторонних и многосторонних соглашений о совместных оперативных мероприятиях; — заключение соглашений о взаимной помощи, связанной с выдачей уголовно преследуемых лиц, опросом свидетелей, доступом к банковским счетам и наложением на них ареста. Главная задача этих мер — существенно повысить риск от перемещения преступных капиталов или их обладателей в другие страны. Партнерская помощь: — обучение кадров, занятых борьбой с коррупцией; — помощь в разработке антикоррупционных программ; — помощь в разработке и реализации пропагандистских мер. Естественно ожидать, что реализация антикоррупционной политики может встретить сопротивление на разных уровнях административной иерархии.