Федерализм и система органов расследования
Отличительная черта системы органов расследования в США – децентрализация государственной функции дознания и предварительного следствия, наделение ею различных учреждений исполнительной власти, не связанных между собой узами подчиненности. Это своеобразие организации расследования по уголовным делам вытекает из особенностей американской государственности и, в частности, из принципа федерализма.
Федеральное устройство в США предполагает независимость местных органов власти от органов власти штата; последние независимы от федерального правительства. На каждом из этих трех уровней государственной власти имеются собственные, автономные органы расследования. Федеральные органы проводят расследования преступлений, законом отнесенных к подследственности и подсудности федерального правительства, а следственные органы в штатах расследуют преступления, которые отнесены к компетенции властей штатов.
Все государственные органы, наделенные правом проведения оперативной и следственной работы, производства задержаний, арестов, обысков и выемок, возбуждения и осуществления уголовного преследования, именуются в Соединенных Штатах правоприменительными ведомствами (law enforcement agencies).
В США широко практикуется также частное расследование. Для сбора фактов, которые могут иметь правовое значение, граждане могут нанимать детективов из частных сыскных компаний. Правом задержания и первичной фиксации доказательств наделены сотрудники охранных служб и подразделений безопасности частных компаний. Частное расследование для сбора доказательств в интересах клиента адвокат вправе проводить самостоятельно или с помощью частных детективов.
Следственные комиссии по конкретным вопросам могут создаваться законодательными органами или исполнительной властью. Результаты работы и выводы таких комиссий не имеют уголовно–процессуальной силы для государства в том смысле, что они не обязывают государственные органы предпринимать предусмотренные законом процессуальные действия, однако могут стать поводом для возбуждения уголовного преследования по расследованным фактам либо в отношении объекта расследования.
Федеральная система правоприменяющих органов
Федеральной полиции как таковой, то есть центрального ведомства, наделенного традиционными полицейскими функциями, в США не существует. Нет и общенационального министерства с функциями главного штаба полицейских сил (подобно российскому Министерству внутренних дел).
На федеральном уровне действует около сорока органов расследования, крупных и небольших, каждый из которых включен в структуру того или иного министерства или ведомства и имеет специализированную подследственность. Круг обязанностей и характер деятельности этих органов определены федеральными законами и ведомственными актами. Всего в них работает более 70 тысяч сотрудников, занимающихся расследованием нарушений федерального законодательства в сфере компетенции своего министерства или ведомства. Несмотря на то что эти органы расследования имеют различные задачи и юрисдикцию и функционируют по большей части независимо друг от друга, между ними налажен активный обмен информацией.
Главным федеральным правоприменяющим ведомством считается Министерство юстиции США (US Department of Justice), располагающее широкими функциями в сфере правоохранительной деятельности (включая прокурорские полномочия в части уголовного преследования и государственного обвинения), которое возглавляется Генеральным прокурором США (US Attorney General). Ближайший российский аналог Министерства юстиции США – Генеральная прокуратура. Однако к компетенции американского Министерства юстиции, помимо прокурорских функций, отнесены такие вопросы, как уголовный розыск, контрразведка, управление федеральными тюрьмами, исполнение судебных решений, обеспечение безопасности судов, судей и свидетелей, исполнение иммиграционного законодательства и др. На Генерального прокурора США возложена функция координации деятельности всех федеральных правоприменяющих органов в борьбе с преступностью в стране. В Министерстве юстиции имеется управление по уголовным делам (Criminal Division) – ведущий прокурорский орган в сфере исполнения федерального уголовного законодательства.
В каждом из 94 федеральных судебных округов (на которые для целей отправления правосудия по делам федеральной подсудности разделена территория США) имеется ведомство федерального прокурора (US Attorney) по данному округу. Прокуроры ведомства (Assistants US Attorney) выполняют основной объем работы по осуществлению уголовного преследования по делам федеральной юрисдикции, направляют деятельность федеральных следователей в своих округах. Ведомства федеральных окружных прокуроров подчинены (через Министерство юстиции) Генеральному прокурору США.
Ведущим органом расследования правительства США выступает Федеральное бюро расследований (ФБР, Federal Bureau of Investigation). Оно является подразделением Министерства юстиции и подчинено его главе – Генеральному прокурору США.
К подследственности ФБР отнесено большинство преступлений, преследуемых по федеральным законам. Расследуя нарушения законов, связанных с обеспечением национальной безопасности США, ФБР действует как орган контрразведки. Проводя оперативные мероприятия и расследования общеуголовных преступлений и по делам организованной или “беловоротничковой” преступности, ФБР выступает как орган уголовного розыска.
ФБР не единственное следственное подразделение Министерства юстиции: в нем функционируют также Служба иммиграции и натурализации (Immigration and Naturalization Service), наделенная следственными полномочиями в сфере исполнении иммиграционных законов, и Управление по борьбе с наркотиками (Drug Enforcement Administration), проводящая расследования и оперативно–розыскные мероприятия в сфере борьбы с незаконным оборотом наркотиков и действующая в тесном контакте с ФБР.
В каждом федеральном судебном округе имеется входящее в систему Министерства юстиции США ведомство маршала США (US Marshal). Эти ведомства в совокупности образуют нечто вроде федеральной “судебной полиции”, службы судебных приставов. Главная функция маршалов США и сотрудников их ведомств (Deputies US Marshals) – исполнение всех приказов, распоряжений и предписаний, отданных федеральным судом (которому они приданы), и обеспечение исполнения вступивших в силу судебных решений. По делам федеральной юрисдикции маршалы США производят аресты, обыски и изъятия согласно ордерам, выданным судом, обеспечивают охрану судов, судей, участников процесса, содержание под стражей и перевозку арестованных, обвиняемых, осужденных до помещения их в исправительные учреждения, реализуют программу защиты свидетелей по делам, связанным с организованной преступностью. Общим руководством деятельности всех маршалов США занимается Служба маршалов США (US Marshal Service) Министерства юстиции.
Правоприменительными полномочиями наделены и соответствующим образом аттестованные сотрудники федеральных исправительных учреждений, руководство которым осуществляется Федеральным бюро тюрем (Federal Bureau of Prisons) , функционирующим в составе Министерства юстиции.
Крупнейшим по численности органом расследования федерального правительства является действующая в составе Министерства финансов США (US Department of Treasury) Служба внутренних доходов (Internal Revenue Service), – своего рода федеральная налоговая полиция – которая расследует нарушения налогового законодательства, уклоняющихся от налогообложения.
В это же Министерство входит Секретная служба США (US Secret Service), которая занимается расследованием по делам об изготовлении и сбыте фальшивых денежных знаков, а также по делам о других преступлениях против финансовой системы США. Помимо этого в обязанности сотрудников службы входит охрана высокопоставленных государственных деятелей: оперативные мероприятия и расследования, связанные с обеспечением безопасности Президента США, Вице–президента (и официальных кандидатов на эти посты), членов их семей, членов правительства, высокопоставленных должностных лиц иностранных государств, пребывающих в США. Секретная служба осуществляет превентивные мероприятия с целью наиболее эффективного обеспечения безопасности охраняемых лиц.
Следственными полномочиями наделены также такие подразделения, как Министерство финансов, Таможенная служба США (US Сustoms Service) и Бюро по контролю за исполнением законов об алкогольных напитках, табачных изделиях и огнестрельном оружии (Bureau of Alcohol, Tobacco and Firearms).
В составе Министерства транспорта США (US Department of Transportation) функционирует Береговая охрана США (US Coast Guard) – морская пограничная служба, наделенная правоприменительными полномочиями. Уголовно наказуемые нарушения почтовых правил расследует Служба почтовой инспекции (Postal Inspection Service) Почтовой службы США (US Postal Service). В Министерстве здравоохранения и социальных служб есть подразделение, расследующее нарушение законов о качестве продуктов и медицинских препаратов. Собственные органы расследования, как указывалось, имеются и в других министерствах и административных ведомствах.
Для расследования политически скандальных дел – о правонарушениях и коррупции правительственных деятелей – на разовой основе назначается специальный независимый юрист (Independent Counsel), подбирающий следственную бригаду для проведения соответствующих расследований под эгидой Министерства юстиции.
Система правоприменяющих органов в штатах
Органы расследования со специализированной последовательностью создаются при различных ведомствах на уровне правительств штатов. Однако основной объем расследований уголовных правонарушений, отнесенных к подследственности и подсудности штатов, выполняется следственными аппаратами местных полицейских формирований – управлений полиции (Police Departments) в городах и населенных пунктах и управлений шерифов (Sheriff’s Departments) в графствах, а также местных органов государственного обвинения (прокуратур) – служб окружных прокуроров (District Attorney’s Offices). На эти службы ложится основной объем работы по организации и осуществлению уголовного преследования правонарушителей в штатах.
Внутри полицейского формирования могут создаваться специализированные следственные подразделения: по делам об организованной преступности, по делам о наркотиках, об убийствах, об изнасилованиях и т.п.
Собственными следственными аппаратами располагают службы окружных прокуроров. Следователи этих служб могут дополнить некачественное полицейское расследование, но главным образом они проводят собственное расследование по наиболее серьезным делам, таким преступлениям, как умышленное убийство при отягчающих обстоятельствах, коммерческое мошенничество, коррупция государственных чиновников, преступления, связанные с организованной преступностью.
Особым органом расследования и предания суду является Большое жюри (Grand Jury) – расширенная (по сравнению с жюри присяжных, рассматривающим уголовные дела в суде первой инстанции) коллегия присяжных (в разных юрисдикциях – от 12 до 23 человек). Большое жюри может быть созвано при суде в связи с фактом тяжкого преступления. Оно проводит слушания, на которых государственное обвинение представляет свои материалы, дающие основания подозревать какое–либо лицо в совершении преступления, допрашиваются свидетели, дают показания эксперты. Результатом расследования Большого жюри является составление обвинительного заключения, на основании которого подозреваемый предается суду. Большое жюри как институт участия граждан в уголовном судопроизводстве, закрепленный Конституцией США, функционирует и в уголовно–процессуальной системе штатов и на уровне федеральной юстиции.
Различные органы расследования по договоренности могут создавать временные или постоянно действующие сводные следственные формирования. Так, полицейские управления часто создают объединенные отряды (Task Forces) для розыска преступников или расследования конкретных преступлений.
Наиболее известные сводные формирования, создаваемые на федеральном уровне, это так называемые ударные силы (Strike Force) по борьбе с организованной преступностью, наркобизнесом, терроризмом. Они создаются на региональной основе в крупных городах и действуют под эгидой Министерства юстиции США. В состав ударных сил включаются сотрудники ФБР, Службы внутренних доходов, Секретной службы, других федеральных органов расследования, опытные следователи и детективы полицейских управлений, федеральные и местные государственные обвинители. Как правило, каждым таким сводным формированием руководит федеральный прокурор из федеральной окружной прокуратуры или из Министерства юстиции. Ударные силы позволяют координировать и концентрировать усилия административно разобщенных следственных ведомств на конкретных участках правоприменительной деятельности.
Правовая регламентация расследования
Отличительной чертой организации расследования в США является то, что в этой стране не существует законодательства, которое (как в России) единообразно регламентировало бы порядок и условия деятельности сотрудников органов расследования, действовало бы на всей территории страны и распространялось на все территориальные юрисдикции.
Основополагающие условия и принципы расследования зафиксированы на конституционном уровне в соответствующих положениях Билля о правах (первых десяти поправках к Конституции США) и в нормоустанавливающих толкованиях этих положений судами и, в частности, Верховным судом США как высшим органом конституционного надзора.
Нормы, имеющие отношение к расследованию, содержатся в уголовно–процессуальном законодательстве штатов и федеральном. Многие аспекты расследования регламентируются подзаконными, ведомственными актами самих правоприменяющих учреждений. Например, следственная и оперативно–розыскная деятельность ФБР регламентируются административными актами, изданными Генеральным прокурором США как главой Министерства юстиции и Президентом США. К этим актам, принимавшимся в разное время, относятся, к примеру (в хронологическом порядке):
1. Инструктивное письмо Генерального прокурора США Директору ФБР от 15 декабря 1976 года “Использование осведомителей в расследовании по делам внутренней безопасности, организованной преступности и по другим уголовным делам”.
2. “Инструкция Генерального прокурора США о порядке проведения секретных операций ФБР” (январь 1981 года).
3. Исполнительный приказ Президента США № 12333 от 4 декабря 1981 года “Разведывательная деятельность США”.
4. “Инструкция Генерального прокурора США о порядке расследования по делам об общеуголовных преступлениях, деятельности предприятий организованной преступности, внутренней безопасности и терроризме” (7 марта 1983 года).
Такого рода подзаконные акты, касающиеся форм и методов расследования, не являются закрытыми, публикуются для всеобщего сведения, доступны населению.
Как административные акты, так и нормы закона, регламентирующие деятельность органов расследования, формируются с учетом и на основе требования и принципов, устанавливаемых судебной властью в порядке осуществления конституционного надзора.
Многие формы полицейского расследования реализуются под контролем судебной власти. Так, санкции на аресты, обыски, выемки, проведение прослушивания телефонных разговоров или электронного наблюдения выдаются судьей-магистратом при наличии подтвержденных полицейскими под присягой достаточных оснований для санкционирования следственного действия. На федеральном уровне аресты и обыски санкционируются магистратами США (US Magistrates) – судьями, работающими в федеральных окружных судах и выполняющими досудебные процессуальные действия; санкции на прослушивание и электронное наблюдение даются только самими федеральными окружными судьями (US District Judges) при наличии тщательно обоснованного ходатайства, одобренного федеральной прокуратурой. Прослушивание и электронное наблюдение Федеральным бюро расследований, необходимые для проведения контрразведывательных операций, санкционируются судебной властью – специальным федеральным судом.
В ряде своих решений Верховный суд США последовательно подтверждал, что полномочие на выдачу ордера является прерогативой суда, а не прокуратуры как ведомства государственного обвинения. В тех штатах, где законодательство допускало выдачу ордеров прокуратурой-обвинителем, такая практика в соответствии с предписаниями Верховного суда объявлена неконституционной.
Применение мер пресечения в ходе расследования также контролируется судом: выбор той или иной меры пресечения – содержание под стражей, освобождение под денежный залог или личное поручительство, подписка о невыезде и т.п. –осуществляется судьей-магистратом с учетом обстоятельства дела и личности подозреваемого.
Косвенный контроль над полицейским расследованием осуществляет суд при рассмотрении дела по существу. Если в ходе судебного разбирательства будет установлено, что предъявленные доказательства обвинения в ходе полицейского расследования были получены с нарушением правил проведения следственных действий, установленных законом или Верховным судом США (например, допрос подозреваемого в полиции был проведен в отсутствии адвоката или ордер на обыск помещения или автомобиля ненадлежаще оформлен), то суд вправе исключить такие доказательства из дела, а само дело прекратить за недостаточностью обвинения; возвращение судом дела на дополнительное расследование в США не производится.
Судебный надзор за законностью в деятельности органов расследования (даже такая его жесткая форма, как исключение доказательств и прекращение дела) оказывает на полицейских дисциплинирующее воздействие, способствует профессионализации полиции.
