СБУ: РЕФОРМИРОВАТЬ НЕЛЬЗЯ ОТСТАВИТЬ!

Устойчивость нашего государства во многом зависит от работы органов, стоящих на страже национальной безопасности. Сейчас у нас есть шанс принципиально изменить структуру и принципы их работы. Сделать то, что мы должны были выполнить еще в 1991 году. “Цензор.НЕТ” решил разобраться, как обстоят дела с реформированием СБУ сейчас.

Реформа сектора безопасности в нашей стране актуальна с момента его создания. Украина получила в наследство от УССР систему безопасности, не адекватную демократическому государству. Эта система имела штаб-квартиру в Москве, была ориентирована на защиту интересов госаппарата, а не граждан государства, и, по своей сути, была репрессивной и политически заангажированной.

С самого начала независимости Украины запад был заинтересован в реорганизации наших спецслужб и правоохранительных органов по сугубо прагматическим причинам. Им нужны бесконфликтные и стабильные соседние государства. А институты безопасности — это как раз та база, которая во многом обеспечивает государственную устойчивость.

Что нужно менять?

Принципиальная позиция ЕС касательно реформирования СБУ была изложена еще в 1999 году в резолюции Парламентской ассамблеи Совета Европы №1420.

Основные требования:

● лишить СБУ права вести уголовное производство, проводить обыски, аресты и задержания граждан.

● привести в порядок законодательные акты, регулирующие работу Службы, сделать их открытыми

● не использовать СБУ как инструмент политического влияния.

● демилитаризовать СБУ

В 2014 году в Украину была командирована Консультативная Миссия Европейского Союза ( КМЕС). Этот орган был специально создан по запросу с украинской стороны для помощи в реформировании сектора гражданской безопасности. Ключевая идея Миссии — реформирование на политическом уровне, на уровне базовых концепций. Эффективность работы Миссии на данный момент оценивается представителями Украины довольно неоднозначно. Во-первых, от Миссии ждали больше практической и конкретной помощи. Так же сказалась и разность в понимании того, что относить к сектору безопасности. Для европейцев это очень широкий сектор, в который включают всех правоохранителей, спецслужбы, прокуратуру и судебную ветку. В нашем восприятии национальная безопасность это, прежде всего, Служба безопасности Украины.

Логика западных требований к реформированию Службы безопасности осталась прежней — избавить СБУ от несвойственных функций и обеспечить действенный гражданский контроль над ее деятельностью. Под несвойственными функциями понимаются, прежде всего, направления деятельности, которые дублируются деятельностью других госорганов. Например, борьба с коррупцией и экономическими преступлениями дублируют работу Национального антикоррупционного бюро и органов МВД.

Так же важным вопросом является демилитаризация. Представители ЕС считают целесообразным снять погоны с сотрудников СБУ. На самом деле, это очень спорный вопрос, и внутри европейских спецслужб нет единого подхода к нему. Сейчас основным аргументом против демилитаризации является то, что гражданские специалисты якобы не могут управлять антитеррористической операцией. Но это, конечно, просто ситуативная отписка. Как утверждает демократическая теория гражданско-военных отношений, демилитаризация важна, с одной стороны как инструмент предупреждения кастовости в спецслужбах, так и, как инструмент предотвращения “инфляций” настоящей военной службы. Поэтому, кстати, нет смысла говорить о простом изменении воинских званий на специальные. Ведь порядок прохождения службы при этом просто копируется с небольшими правками. Важен и фактор социального обеспечения. Ненормально один в один переносить нормы социальной защиты с военнослужащих ВСУ на сотрудников СБУ или, например, СВР. Ну и, наконец, культурный аспект. Когда сотрудник спецслужбы воспринимает себя как боевую единицу, а свою работу как войну, это часто приводит их к принципиально неправильным решениям. Военизированность спецслужб придает совершенно излишнюю агрессивность в способах ведения ими дел.

Кроме ЕС, нам готовы помогать с реформами в этой сфере и структуры НАТО (прежде всего США). Их мотивация тоже понятна — Украина, как потенциальный партнер, должна иметь структуры разведки дружественные и совместимые с натовскими. Хотя базовые интересы ЕС и НАТО похожи, надо понимать, что США и ЕС — это разные модели национальной безопасности. КМЕС представляет компромисс немецкого, французского и британского представления о безопасности в Европе, для них приоритет — их внутренняя безопасность, торговля и благосостояние участников этих торговых взаимоотношений. В НАТО же превалирует философия США, и их основной интерес — оборона, борьба с внешним врагом (раньше СССР, Ливия, а теперь “Аль-Каида”, ИГИЛ и т.д.).

Эта разность моделей порождает отличие в подходах к практическому сотрудничеству. Для КМЕС приоритет — демилитаризация и усиление демократического контроля. Для НАТО важнее отсекать непрофильные функции СБУ, усилить базовый потенциал в контрразведке и борьбе с терроризмом, и развивать разведсообщество (прежде всего за счет более качественной координации между разведорганами и за счет более эффективного использования разведданных высшими должностными лицами).

Концепция реформирования

В сентябре 2015 экспертная группа при Службе безопасности разработала проект концепции реформирования СБУ и передала его на рассмотрение КМЕС. В проекте предполагалось, что для координации и контроля за реформированием будет сформирована Международная консультативная группа (МКГ). В МКГ на постоянной основе должны войти представители Центра реформ при Председателе СБУ, представители Центра международного сотрудничества при СБУ, представители КМЕС, сотрудники представительства НАТО, представители партнерских специальных служб. Периодически предполагается привлекать к работе МКГ руководителей СБУ, советников Председателя СБУ, представителей украинских гражданских объединений, институтов, организаций, а также независимых экспертов. Этот проект концепции был изучен Консультативной Миссией. По нему был сделан ряд принципиальных замечаний и проект отправлен на доработку.

По нашему мнению, в проекте не учтены некоторые важные моменты:

Во-первых, в документе должны быть предельно четко определены цели, задачи реформирования Службы и сроки каждого этапа (возможно, в виде дополнительного документа). При этом, следует исключить все популистские и неоднозначные формулировки и четко заявить и объявить принципиальные основы реформы.

Во-вторых, реформирование не должно быть привязано к агрессии РФ. Вопрос не в модернизации Службы, вызванной конкретным фактором угрозы, а в системном изменении.

В-третьих, в концепции должно быть прописано, что Служба отказывается от несвойственных функций и сосредотачивается на разведывательно-аналитической деятельности.

В-четвертых, контроль за работой СБУ (как, впрочем, и остальных спецслужб) крайне недостаточный. Контроль должен осуществляться, как со стороны исполнительной власти (независимый орган контроля), так и со стороны парламента. На данный момент у парламента нет механизма постоянного контроля деятельности СБУ, в разрезе ее эффективности, целесообразности и законности. Кроме того, должен быть и гражданский контроль, независимый от исполнительной и законодательной власти. Вся нормативная база, регулирующая работу СБУ, должна быть проанализирована на предмет соответствия Европейской конвенции по правам человека.

Не в меньшей мере, чем наши западные партнеры, в реформе сектора нацбезопасности заинтересованы и мы сами. События последних двух лет проявили множество системных проблем в этой области. Аннексия Крыма и террор на востоке стали возможными во многом по причине несостоятельности наших спецслужб. Около 85% сотрудников СБУ в АР Крым и 30% в Луганском и Донецком управлениях оказались государственными предателями. Это наглядно указывает на качество кадровой работы в Службе. Мы можем только предполагать, как обстоят дела с лояльностью украинскому народу в остальных ее подразделениях.

Реформирование СБУ будет происходить в векторе, заданном двумя основными документами — “Стратегией национальной безопасности Украины” и “Стратегией устойчивого развития — 2020”. Именно там определено, что мы фактически отказались от политики “ласковое теля” и однозначно выбрали прозападное направление развития.

Демократический контроль

Я считаю, что для нас наиболее важным вопросом реформирования является организация действенного демократического контроля за органами безопасности. Этот вопрос надо решать именно сейчас, на этапе кардинальной перестройки системы.

Как обстоит ситуация с контролем сейчас?

Естественно, работу Службы контролирует сам Президент. Во-первых, Президент самостоятельно назначает всех ключевых руководителей Службы. Во-вторых, Президент назначает специальных должностных лиц, которые должны осуществлять постоянный контроль, как за деятельностью СБУ вообще, так и за всеми внутриведомственными нормативно-распорядительными документами, на предмет соблюдения конституционных прав граждан и общего соответствия законам Украины. Полномочия этих должностных лиц тоже определяет Президент. В-третьих, Председатель Службы ежегодно отчитывается Президенту.

Как и у любой государственной структуры, при СБУ есть общественный совет. В норме там должно быть 20 человек. Основная задача которых — следить за исполнением закона об “Очищении власти”, готовить свои предложения по обновлению направлений деятельности СБУ, обновлению кадрового состава Службы, информировать о своей деятельности общественность через средства массовой информации, так же противодействовать коррупции. Совет может проводить соответствующие экспертизы и подавать свои предложения в правоохранительные органы.

У Совета есть прямой контакт с главой Службы и его первым замом. Совет может запрашивать и получать ответ от подразделений Центрального управления, органов, заведений, учреждений СБУ, штаба Антитеррористического центра при СБУ, естественно, если они не содержат информации с ограниченным доступом. Загвоздка в том, что глава Совета Иван Рудяк избирался в депутаты от партии БПП. Перечень участников гораздо меньше 20 человек. Информация о них на сайте СБУ- только имя и фамилия. Нет даже отчеств, не говоря уже о фотографиях или какой-либо справочной информации. А это важно, поскольку демократический контроль должен представлять интересы граждан, в общем, а не правящей группы.

Кроме того, возникает вопрос эффективности Совета и в разрезе доступа к сведениям, составляющим гостайну. Деятельность СБУ крайне специфическая и, в отличие от большинства других госорганов, крайне засекреченная. Подавляющее большинство документов Службы “грифованные”. Совет не является штатным подразделением СБУ, и не может быть внесен в Номенклатуру должностей, подлежащих допуску к гостайне. Кроме того, вопрос по степени их допуска, по какой форме, и по каким пунктам перечня сведений. Получается, что члены Совета, для того чтобы качественно выполнять свои контрольные функции, должны стать серьезными секретоносителями с соблюдением всех процедур проверки. Это потребует более основательного подхода к формированию состава Совета. Сейчас же Совет, похоже, выполняет сугубо декоративную, имитационную функцию и, похоже, подконтролен Президенту.

Полноту Президентской власти объяснил, специально для Цензор. НЕТ, бывший заместитель Главы СБУ Виктор Ягун: “Стоит отметить, что СБУ, фактически, орган прямого и всестороннего подчинения Президентской вертикали, и из этого следует существование, по своей сути, узкого спектра тактических целей, оптимальных именно для этой вертикали. Зависимость сотрудников Службы от конъюнктуры гаранта — прямая. Он назначает не только руководителя Службы. Но, естественно, с подачи головы, утверждает на должности руководителей департаментов и региональных органов. Это приводит к истощению и дезориентации личного состава специальной службы, и делает невозможным стратегическое планирование и его реализацию”.

В ситуации, когда Президент обеспокоен внутренними угрозами своей власти, он склонен расширять полномочия спецслужб для обеспечения большего контроля над ситуацией. В итоге это приводит к тому, что спецслужба становится все более и более независимой, автономной и неуправляемой.

Есть еще парламентский контроль. Осуществлять его должен, в первую очередь, профильный комитет по вопросам национальной безопасности и обороны ВР. Парламентарии каждый год получают соответствующий отчет по деятельности СБУ. Но возникает проблема, о которой я уже писала в статьях о реформировании оборонного сектора — парламентарии не достаточно компетентны в оценке работы Службы безопасности. В распоряжении комитета нет постоянно действующих экспертных групп, которые могут анализировать отчеты СБУ и вырабатывать рекомендации. Поэтому обсуждать деятельность Службы на парламентском комитете не привыкли. Да, и Служба, похоже, не считает себя обязанной особо расшаркиваться перед Парламентом. При этом, Глава комитета по нацбезопасности и обороне Сергей Пашинский на одном из последних заседаний комитета обратил внимание на то, что “Гражданский контроль не должен подменять собой управление. Крайне нездоровой является ситуация, при которой политики или активисты диктуют руководителям министерств и служб, например, кадровые назначения или пытаются влиять на оперативные решения”.

Гипотетически, еще одним каналом контроля деятельности спецслужбы могло бы быть прямое информирование общества. Отчеты о работе СБУ Президенту и Парламенту засекречены. Соответственно, эти отчеты нигде не публикуют. Но, через определенный период (пять лет), секретность документа должна быть пересмотрена, с целью рассекречивания или продления срока ограничения доступа. Формально у нас предусмотрена ответственность за необоснованное засекречивание документов. Но Перечни сведений, на которые опираются при засекречивании, составлены довольно хитро. Статья 4.4.3 Свода сведений, которые содержат государственную тайну, позволяет держать документ под грифом до “второго пришествия”. А вот на западе распространена практика, когда регулярно публикуют рассекреченные документы спецслужб. Это очень действенный инструмент гражданского контроля. У нас, к сожалению, такой практики нет, хотя закону она не противоречит.

Западный опыт показывает, что всесторонний парламентский контроль в сочетании с регулярным рассекречиванием отчетных документов, это лучшая модель контроля за деятельностью спецслужб. Некоторые политики могут говорить о том, что организацию парламентского контроля следует отложить на более стабильный период. Но надо понимать, что только такой подход сможет обеспечить незаангажированность, независимость и иммунитет от политического влияния, что самым лучшим образом скажется на постановке и выполнении Службой стратегических задач.

Сектор национальной безопасности должен быть перестроен полностью, и нам предстоит очень сложная работа по его реформированию. В создании программы реформ должны принять самое активное участие народные депутаты. В противном случае, все реформирование обернется очередным большим обманом.

Анна Коваленко, для “Цензор.НЕТ”