Собственная безопасность. Зарубежный опыт

Не так давно в Италии поставлена точка в одном резонансном деле.  Итальянский суд вынес приговор бывшему полицейскому Луиджи Спаккаротелле, признанному виновным в непредумышленном убийстве популярного диджея Габриэле Сандри. Сотрудник полиции осужден к шести годам тюремного заключения.

Приговору предшествовало то, что в ноябре 2007 года Спаккаротелла вместе с напарником пытался пресечь драку болельщиков футбольных клубов «Ювентуса» и «Лацио» на бензоколонке близ городка Ареццо. Полицейский, угрожая применить оружие к разбушевавшимся фанатам, произвел выстрел, и пуля попала в затылок Сандри, который, сев в одну из машин фанатов «Лацио», пытался скрыться с места происшествия.

Полиция оперативно задержала своего коллегу, однако долго реагировала на содеянное им: велось долгое и неоднозначное служебное расследование, тщательно изучались обстоятельства происшествия. За это время смерть известного римского диджея подняла волну протеста в фанатских кругах футбольных клубов «Лацио» и «Ромы», которые открыто потребовали у полиции наказать Спаккаротеллу, вывесив соответствующий баннер на центральном мосту неподалеку от здания полиции.

В 2008 году в канун празднования каталического Рождества в литовском городе Каунас сотрудник городской полиции в клинической лечебнице совершил убийство собственной жены. По словам представителя Каунасского городского комиссариата полиции, 53-летний полицейский пришел навестить свою 48-летнюю жену в палату нейрохирургического отделения и вскоре совершил ее убийство, а затем выстрелил себе в висок. Ранее женщина была доставлена в больницу накануне со следами побоев. По предварительным данным следствия, явившийся в палату полицейский потребовал от жены забрать заявление о нанесенных ей побоях. Когда она отказалась подчиниться, он произвел выстрел из табельного оружия.

Уже в июне текущего года Европу потрясла трагедия в графстве Кент (Великобритания). Полицейский служащий в городке Севеноукс буквально среди белого дня на автобусной обстановке в центре города застрелил человека. Официальный представитель полиции воздержался от комментариев. Единственное, что стало достоянием британской прессы, — расследованием занялась Независимая полицейская комиссия по жалобам.

В США сравнительно недавно судом присяжных вынесен обвинительный вердикт сотрудникам полиции, причастных к совершению нескольких тяжких преступлений.

Как видно, даже в условиях развитой правовой системы государств Европы и Америки, проблема соблюдения законности среди сотрудников полицейских ведомств стоит в достаточной степени актуально.

При этом информация о том, как полицейские борются за «чистоту» собственных рядов крайне редко становится достоянием широкой общественности. Однако, те факты, которые получают огласку, свидетельствуют о том, что в структуре любого полицейского ведомства есть специальная служба, сотрудники которой занимаются расследованием правонарушений своих коллег.

Информация о том, как функционирует система обеспечения собственной  безопасности в полиции зарубежных государств, в сравнении с ее российским аналогом, предоставлена и прокомментирована Департаментом собственной  безопасности МВД России (ДСБ).

В рамках изучения опыта обеспечения законности в деятельности полиции за рубежом, в течение трех последних лет специалистами ДСБ МВД России проведен ряд рабочих встреч и брифингов с руководством полицейских ведомств Германии, Финляндии, Франции, США, Канады, Испании, Китая, Израиля и Польши. Кроме того, тесные контакты делового партнерства налажены со службами собственной безопасности министерств внутренних дел Беларуси, Казахстана, а также Полицией Армении.

Главным итогом изучения практики построения ведомственных систем обеспечения законности является то, что в структуре полицейских ведомств вышеуказанных стран неизменно присутствует структура, которая наделена полномочиями по проведению «внутренних расследований».

При этом, национальные особенности и традиции оказывают определяющее воздействие на организационное построение данных служб, объем реализуемых ими полномочий, а также численность подразделений.

Следует особо отметить, что общей тенденцией для полицейских формирований является процесс постепенной централизации служб и подразделений, осуществляющих проверки информации о правонарушениях сотрудников полиции. Причем, мировой практикой является подчинение и подотчетность руководителей служб «внутренних расследований» лично главе полицейского ведомства (или Министру внутренних дел).

Данная система реализована и в российской милиции: начальники территориальных подразделений собственной  безопасности подчиняются только начальнику органа внутренних дел, который несет персональную ответственность за действия всех подчиненных сотрудников. Департамент собственной безопасности подчинен непосредственно Министру.

При этом, в ряде государств, например, соседних Беларуси и  Польше, не так давно на государственном уровне были проведены преобразования, предусматривающие вертикальное подчинение и независимость руководителей территориальных служб собственной безопасности от любых местных полицейско-милицейских руководителей.

Так, руководители территориальных подразделений Бюро внутренних справ полиции Польши (аналога ДСБ МВД России) независимы от руководителей органов полиции воеводств и подчинены только начальнику БСВ. При этом, финансирование Службы осуществляется исключительно из республиканского бюджета.  Данный принцип  организации оперативно-служебной деятельности подразделений Бюро позволяет обеспечить независимость для руководителей территориальных подразделений при осуществлении ими полномочий по оперативному обслуживанию территориальных органов полиции.

При этом, распределение зонального контроля по принципу деления обслуживаемой территории на равные зоны и сосредоточение оперативного контроля за ними в рамках управлений БВС (т.е. обобщения принципа административно-территориального деления) дает возможность обеспечивать контроль за состоянием обеспечения собственной безопасности и сократить время на выработку и принятие необходимых управленческих решений.

ДСБ МВД России сообщило, что аналогичная мера частично реализуется в России: решением Министра внутренних дел в системе Министерства создано особое подразделение — Оперативно-розыскное бюро №16 МВД России, которое подчинено ДСБ. В состав Бюро вошли все подразделения собственной безопасности органов внутренних дел на транспорте и закрытых административно-территориальных образованиях (а с прошлого года — по федеральным округам), ранее находившиеся в подчинении местных начальников милиции.

Причем, по мнению аналитиков ДСБ, данная мера уже приносит  определенные результаты. В первую очередь, с каждым годом повышается результативность проверки информации о правонарушениях сотрудников транспортной милиции и ЗАТО, поступающей от граждан и оперативных источников.

Мировая практика однозначно свидетельствует: профессионализм и компетентность полиции, а, в конечном счете, «чистота рядов» напрямую зависят от качества отбора кандидатов на службу в полицию. При этом, главным фактором, влияющим на успех проводимой работы, является поддержание высокого уровня престижа профессии полицейского в обществе.

Кроме того, важным является стабильный и достойный уровень материального обеспечения и социальной защиты сотрудника полиции. Так, например, во Франции «безупречная служба» (в частности, отсутствие  дисциплинарных наказаний за коррупционное поведение) дает право на повышенное пенсионное обеспечение. В свою очередь, в качестве меры дисциплинарного воздействия к правонарушителю применяется исключение (полное или частичное) стажа службы в полиции при расчете пенсионного пособия.

В той же Франции, а также Германии реализован принцип «прозрачности карьерной лестницы» службы в полиции, предусматривающая для лица поступающего на службу возможность оценить финансовый (уровень денежного довольствия, величина пенсии) и статусный (престижность занимаемой должности, социальные льготы и преференции членам семьи сотрудника) аспекты, представляемые сотрудникам полиции.

Однако особый интерес представляет опыт Китая и Израиля.

Комплектование подразделений китайской полиции осуществляется только на конкурсной основе. Причем, количество претендентов на низовые должности  наибольшее в мире — более 3000 человек на место. Причина: достойна оплата труда и высокие профессиональные требования (наличие образования, знание иностранного языка, безупречная биография кандидата и его родственников, высокая степень стрессовой устойчивости).

В основе комплектования полиции Израиля лежит тот же принцип — престиж. В государстве со сложной обстановкой работа по защите сограждан почетна. При этом требования, предъявляемые к кандидатам, также высоки (помимо образования, биографии и психологической готовности, требуются отличные физические данные, наличие подготовки к обращению с оружием и знание норм законодательства страны). Конкурс больше 100 кандидатов на место.

Подбор кадров в подразделения полиции Испании осуществляется на конкурсной основе. Критериями отбора служат: наличие гражданства Королевства, ограничение по возрасту (от 18 до 30 лет), отсутствие непогашенной судимости, наличие разрешения на вождение автотранспортными средствами категорий «А» и «В».

В мировом масштабе реализована практика проведения специального психофизиологического тестирования кандидатов на службу в полицию. Причем, применение «детектора лжи» является обычной процедурой. Вопросы, задаваемые специалистом, затрагивают все сферы жизни претендента на службу в полицию. О тщательности свидетельствует тот факт, что, например, в ФБР Минюста США процедура проверки одного кандидата длится в среднем 3-4 часа. При этом, отказ от прохождения полиграфа, а также от ответов на отдельные вопросы опросного листа влечет однозначный отказ в приеме на службу.

Отдельным условием является «прозрачность» материального благосостояния кандидата. В большинстве полицейских ведомств предусмотрено представление специальных деклараций. При этом представленная информация аккумулируется и является предметом периодической проверки на протяжении всего срока службы сотрудника полиции. Например, в полиции Франции активно практикуется проведение подобных исследований как средства выявления коррупционных связей полицейских.

В Канаде кадровая проверка претендента на полицейскую должность акцентирована на сборе информации о субъекте с достижения им 12-летнего возраста (период формирования личности человека), о его контактах по месту бывшего и настоящего проживания,  работы или службы. 

ДСБ МВД России сообщил, что в Российской Федерации в полной мере реализуется мировой опыт комплектования, наработанный полицейскими ведомствами. На сегодняшний день функционирует система психофизиологического тестирования,  для государственных служащих введена система декларирования движимого и недвижимого имущества, а также обязательств имущественного характера (с 1 января 2010 года это станет обязанностью сотрудников и кандидатов на должности в милиции).

И это далеко не все. Как сообщает ДСБ МВД России, при комплектовании органов внутренних дел Российской Федерации действует система согласования, не имеющая мировых аналогов. Особенность ее в том, что кандидаты проходят не только кадровую проверку, но и согласование с соответствующим подразделением собственной безопасности. Только за первое полугодие текущего года подразделениями СБ проведено более 60 тысяч согласований — по более чем 2 тысячам кандидатам даны отрицательные рекомендации. Ежегодно число таких лиц составляет  5-6 процентов.

Созвучной с российской моделью представляется применяемая в КНР практика опубликования в СМИ и в сети Интернет информации о предстоящем назначении того или иного сотрудника на руководящую должность. Вследствие чего граждане либо другие сотрудники полиции (т.к. эти сведения размещаются и во внутренней электронной сети МОБ КНР) в двухнедельный срок последующий объявлению могут выступить с официальным заявлением о наличии у них сведений, могущих воспрепятствовать предстоящему кадровому решению.

Аспектом работы, обеспечивающим эффективность реагирования на правонарушения сотрудников, а также перемещение сотрудников по службе, является ведение специального информационного массива.

Причем, зарубежный опыт свидетельствует о том, что информационной работе уделяется большое значение. Причем в полиции Канады, Испании и ФБР Минюста США активно используются возможности Интернет-технологий, обеспечивающие концентрацию и обработку сведений из разнообразных источников, а также высокоскоростной доступ к необходимым информационным ресурсам.

По информации ДСБ МВД России, в рамках совершенствования ведомственного уровня обеспечения законности, создана информационная система «Аналитика-ДСБ», в рамках которой концентрируется вся информация о правонарушениях сотрудников органов внутренних дел. Эти сведения активно используются при проведении согласований.

Одновременно, в системе органов внутренних дел Российской Федерации ведена в действие современная система учета правонарушений, совершаемых сотрудниками. Как итог, появилась достоверная информация о реальном положении дел на местах, что в географических масштабах России является основой для «оргвыводов» в отношении руководителей, не уделяющих должного внимания к состоянию дел в подчиненном коллективе.

Следует отметить, в США неоднократно предпринимались попытки внедрения подобной системы для оценки реальной картины дел на местах. Однако успеха она не принесла.

Наиболее значимым аспектом обеспечения собственной безопасности в полиции является проведение служебных расследований по выявленным правонарушениям полицейских.

Общий порядок проведения служебного разбирательства представляется одинаково формализованной практикой и регулируется ведомственными нормативными актами. Вместе с тем, изучение зарубежного опыта позволяет выделить некоторые нюансы, характерные для отдельных стран.

Прежде всего, сроки и статус проводимого служебного расследования. Общий срок расследования составляет около года. Однако, например, в США и  Германии срок проведения проверки информации о противоправной деятельности сотрудника полиции не установлен. Это значит, что компетентная служба может собирать и проверять информацию о сотрудники в течение всего времени нахождения фигуранта в «поле зрения», формируя соответствующее досье. Реализация материалов происходит тогда когда весомость доказательств досье будет признана достаточной для уголовного преследования.

Необходимо также подчеркнуть, что в отличие от процессуального законодательства Российской Федерации, служебное расследование является как бы формой следствия и проводится полицейским ведомством. При этом прокуратура поддерживает официальное обвинение  в суде.

Важным элементом служебного расследования является моральное воздействие на подозреваемого сотрудника.

Например, в КНР первоначальным этапом проверки является опрос сотрудника. Причем, сотрудник обязан дать письменные объяснения по совершенному им деянию. Для этого ему дается срок три дня, и сотрудник помещается отдельное помещение, к нему закрывается доступ посторонних лиц. За отведенное время полицейский должен изложить все обстоятельства происшествия, причины, которые этому способствовали, и оценить степень своей вины. Полученный отчет проверяет специалист-психолог.

В США проведение проверки в отношении полицейского начинается с принятия им специальной присяги, которая обязывает его честно сообщить все известное. При  этом лжесвидетельство влечет нарушение присяги и автоматическое увольнение сотрудника без права на назначение пенсии (сумма которого в США очень значительна — до 100% средней заработной платы полицейского).

Предметом служебного расследования в полицейских ведомствах зарубежных государств в большей части случаев являются факты нарушения служебных инструкций, случаи превышения полномочий при задержании правонарушителей.

Например, в Испании наиболее распространенными видами противоправной деятельности полицейских являются хранение и сбыт наркотических средств (34 из 115 или 30,9% от общего числа преступлений, совершенных полицейскими), содействие нарушениям миграционного законодательства (9,6%). Преступления коррупционной направленности составляют незначительную долю от общего количества преступлений, совершаемых служащими полиции (примерно 3,4%), в связи с чем специально разработанные мероприятия по борьбе с такими проявлениями не проводятся.  

В 2007 году во Франции к ответственности  было привлечено 3318  полицейских (по этому показателю полиция занимает первое место среди всех государственных структур). Наиболее распространенные правонарушения:

— необоснованное применение силы при задержании;

— состояние алкогольного опьянения и кражи.

В целях недопущения совершения сотрудниками полиции правонарушений, на уровне  ведомств организована работа по профилактике должностных проступков.

Эта работа сосредоточена в реализации системы ведомственного контроля, основу которой составляют два элемента.

Первый — мониторинг материального благосостояния сотрудников и их близких, который включает:

— декларирование доходов, расходов и имущества сотрудников (США, Финляндия);

— контроль баланса кредитной карты любого сотрудника и служащего (США);

— получение в кредитных организациях сведений о сотрудниках, являющихся должниками (США).

Второй — повседневный контроль за служебной  деятельностью сотрудника, который включает:

— стимулирование соблюдения законности сотрудником: увеличение срока контракта на службу в полиции при отсутствии правонарушений (Израиль), перевод на более престижный участок в работе (США);

— проведение специальных психофизиологических исследований с использованием полиграфа на допуск к сведениям, составляющим служебную тайну, а также в рамках проводимой служебной проверки (США, Израиль, Испания, Канада);

— обязательный порядок дачи сотрудником объяснений (рапорта) по обстоятельствам проводимой в отношении него служебной проверки (США, Финляндия, Израиль).

Заслуживает отдельного внимания опыт Королевской конной полиции Канады. В целях профилактики должностных правонарушений в настяощее время вводится специализированная система «раннего антикоррупционного вмешательства» (EIS), которая, позволит определять индивидуальную предрасположенность конкретных сотрудников к совершению должностных преступлений, своевременно и компетентно влиять на начавшийся негативный процесс, оказывая при этом необходимую моральную помощь потенциальным правонарушителям. Система должна по специальным индикаторам, отражающим психофизиологическое состояние, отслеживать динамику поведения служащих полиции в течение всей их карьеры, наличие жалоб на их действия, информацию о совершенных дисциплинарных проступках, нарушениях правил пользования автотранспортными средствами, результаты работы, уровень благосостояния и ряд других.

Важным фактором, препятствующим коррупции в полицейских подразделениях США, Израиля и Финляндии, является высокая степень правовой защищенности сотрудника. Так, показания сотрудника полиции процессуально приравнены к показаниям двух «гражданских» лиц. Лжесвидетельство влечет сокращение срока контракта на службу в полиции (Израиль).

Кроме этого, мировой практикой является система ротации кадров. Так, поступивший на службу сотрудник в течение определенного времени (в ФБР Минюста США до 3 лет) должен отработать в территориальном офисе службы. Затем он переводится в другое территориальное подразделение (для работы по той же линии) с возможным повышением. После этого сотрудник может быть переведен для работы в головное подразделение и в дальнейшем может быть назначен руководителем в территориальные подразделения службы.

Одним из условий, сдерживающих распространение коррупции в полицейских системах, является обязательство сотрудников полиции сообщать ставшую известной информацию о фактах противоправной деятельности своих коллег. При этом, в США сбор данной информации осуществляется при инспектировании  в ходе индивидуальных бесед с сотрудниками территориальных подразделений ФБР.

Особое внимание уделяется поддержанию высокого уровня доверия полиции со стороны граждан за счет обеспечения режима «открытости» полиции для населения: подотчетность полиции населению и возможность обжаловать в контролирующие и надзорные органы власти любое решение полиции, демонстрация в средствах массовой информации примеров проведения успешных полицейских специальных операций.

Например, гласность работы полиции Франции реализована в системе аудиторских полицейских проверок. Указанные мероприятия предусматривают устранение сложностей правоприменительной практики, которые выявляются в рамках традиционных инспектирований или проверок. Аудиторская полицейская проверка проводится в том случае, когда зафиксировано увеличение числа жалоб граждан на действия полицейских; выявленные нарушения и профессиональные ошибки наносят ущерб престижу полиции, приобретают распространенный характер, в том числе в деятельности разных служб (например, новые методы сокрытия преступлений или проведения следствия с использованием незаконных методов давления на участвующих в деле лиц).

При этом, план аудиторских проверок после разработки и утверждения размещается для общего доступа на Интернет-сайте, где главы различных служб, правозащитники, представители местных властей могут с ним ознакомиться, узнать сроки проведения проверки, основные ключевые моменты, на которые будет обращено внимание аудитора.

Необходимо отметить, что фактором, положительно влияющим на уровень законности работы полиции за рубежом, является высокий уровень оплаты труда сотрудников. Так, в Финляндии затраты на содержание полиции в 2005 году составили 661,9 млн. евро. Около 76% от этой суммы израсходовано на выплату денежного довольствия сотрудникам. Старший командный состав полиции получает по 4130 евро в месяц (на 5% больше, чем в 2004 году), сержанты — 3252 евро, рядовые — 2775, кадеты — 1986 (для сравнения — средний уровень заработной платы по стране 2372 евро в месяц).

В полиции Франции, США и Израиля установлен высокий уровень пенсии для сотрудников, имеющих безупречный послужной список.

Вместе с тем, опыт проведения ДСБ рабочих встреч и брифингов с зарубежными коллегами показал, что в полицейских ведомствах система обеспечения собственной безопасности как таковая отсутствует. Проводимые мероприятия  направлены на решение конкретной проблемы и редко становятся объектом глубинного анализа со стороны профильной полицейской службы.

Как результат, в полиции практически отсутствует аналог ведомственного уровня ответственности, развиваемого в российской милиции на основе Концепции обеспечения собственной безопасности органов внутренних дел Российской Федерации и ФМС России.          Более того, схожий документ разработан только в полиции Китая.

С учетом тех проблем, которые возникают в процессе служебной деятельности, а также изученного мирового опыта, ДСБ МВД России предлагается актуализировать нормативно-правовую базу деятельности органов внутренних дел передовыми антикоррупционными рычагами и барьерами.

Во-первых, установить конкурсную основу комплектования органов внутренних дел Российской Федерации. Кандидаты для назначения на должности должны проходить специальную психофизиологическую проверку (полиграф) в целях определения их пригодности к службе в органах внутренних дел, наличия возможной противоправной мотивации.

Во-вторых, ввести прохождение сотрудниками службы по контракту с автоматическим увольнением из органов внутренних дел по окончании срока, установленного в нем, если за два месяца до окончания срока контракт не будет перезаключен на срок, определяемый сторонами.

В-третьих, необходимо закрепить обязанность сотрудников органов внутренних дел давать письменные объяснения по вопросам, отнесенным к исполнению ими служебных обязанностей.

В-четвертых, целесообразно упростить процедуру и актуализировать основания увольнения из органов внутренних дел скомпрометировавших себя сотрудников, в том числе и в аттестационном  порядке за:

— отказ от прохождения психофизиологических исследований, в том числе с использованием полиграфа;

— сообщение заведомо ложных анкетных данных;

— появление на службе в состоянии опьянения;

— нарушение запретов, связанных с прохождением службы в ОВД;

— непредставление декларации о доходах и об имуществе, принадлежащем сотруднику и его близким на праве собственности, а равно сокрытие доходов;

В-пятых, требуется введение дополнительных социальных гарантий для сотрудников и членов их семей, повышение уровня заработной платы сотрудников.

Кроме того, для повышения эффективности работы с руководящими кадрами в системе органов внутренних дел планируется нормативно закрепить:

1.       Порядок конкурсного отбора кандидатов на руководящие должности в системах МВД России и ФМС России в целях исключения протекционизма и незаслуженного продвижения по службе.

2.       Порядок комплексного проведения проверочных мероприятий в отношении сотрудников органов внутренних дел и ФМС России, претендующих на руководящие должности.

3.       Обязательность и периодичность проведения психофизиологических исследований кандидатов на руководящие должности в системах МВД России и ФМС России.

4. Порядок прохождения службы сотрудниками системы МВД России и ФМС России, назначенными на должности руководящего состава, установив для данной категории лиц обязательность заключения срочного контракта на срок, не превышающий одного года, с последующей возможностью его перезаключения при условии комплексного проведения проверочных мероприятий в отношении указанных руководителей.

Основные усилия работы ДСБ МВД России сосредоточены на выстраивании реально функционирующей ведомственной, двухуровневой  системы обеспечения собственной безопасности, заключающейся в балансе и взаимодополнении деятельности УСБ-ОСБ (являющихся, прежде всего инструментарием) и работы самих руководителей ОВД по формированию комплексной защищенности вверенных подразделений от внешних и внутренних угроз.