КАРКАС ДЛЯ ПАРЛАМЕНТА

Можно сказать, что эти заметки посвящены довольно скучной теме. Тем не менее, в преддверии открытия первой сессии новоизбранной Верховной Рады – необходимо наконец-то задуматься, на каких принципах функционирует этот механизм. То есть – не персоналии, даже не вопрос персоналий в связи с креслами, не «кто с кем, против кого, выше или ниже», а по каким незыблемым правилам? И, если потратить время, заглянуть в регламентирующие документы – открывается очень безалаберная картина.

Изобилующая взаимоисключающими, либо взятыми с потолка положениями.  Это – не самое главное? Возможно. Но точно так же возможно и то, что неудачный парламентский «продукт» частенько выходит именно из не отрегулированного механизма. Тем более что таким образом имеется слишком много  щелей для злоупотреблений, подковерщины, междусобойчиков.

Восьмая каденция высшего законодательного органа страны откроет пленарные заседания своей первой сессии через неделю, 27 ноября. Сегодня состоялось первое заседание подготовительной группы. Среди рутинных вопросов (кому где сидеть, и тому подобное приглашение хора для исполнения Гимна), значатся основополагающие организационные. Один из них – формирование депутатских фракций и групп.

Казалось бы, чего легче? Избиратели голосовали за определенные политические силы, и, вот, пройдя в состав Рады, они, имея большее или меньшее количество голосов, существуют там командами, именно теми, которыми, оглашая программы и приоритеты, они презентовали себя нам на выборах.

Но на данном этапе – такой расклад не с нашим счастьем. Это было, впрочем, понятно еще тогда, когда страна пошла на выборы по старому, не оправдавшему себя закону, предполагающему пресловутую мажоритарку. Что ж, форс-мажор, потому что консервировать янучарский парламент в новых условиях развития страны и вправду было невозможно. И теперь никуда не денешься, мандаты получили и так называемые самовыдвиженцы, и отдельные представители партий, не преодолевших проходной барьер по спискам.

Каким образом отформатируются эти депутаты в ВР? А знаете – однозначного правила нет. Они могут вступить во фракцию. Организовать группу с любым звонким названием (при том, что такое название в бюллетенях не фигурировало), хоть – «Счастье сегодня, всем и каждому». И, о чем есть смысл поговорить подробнее, остаться мобильными единицами, так называемыми внефракционными.

Читай хоть раздел Конституции о Верховной Раде, хоть закон «О статусе народного депутата», хоть документ под названием регламент – не совсем понятно, чем отличается фракция от группы. В регламенте указано, что группа пользуется правами фракции.  Остается предположить — главное отличие в том, что группу формируют мажоритарщики. Впрочем, постоянно, во всех каденциях, говорят вот о какой привязке принципа формирования группы – ее количественный состав должен быть не меньше количества наименьшей фракции.

И вот здесь, начиная с элементарного, количественного — принцип непонятен. Как для возможности существования фракции, так и группы. Есть проходной барьер для партии и параметры признания избрания для мажоритарщика. На преодоление барьера, так же, как и на победу в одномандатном округе – влияют избиратели. Но после подтвержденного ЦИК избрания – все обладатели мандатов имеют одинаковые обязанности и права, они делегированы избирателями. Большее или меньшее количество членов депутатского внутрипарламентского образования – это большее или меньшее количество потенциальных голосов от этой силы. И – все.

Привязка к количественному составу, заявленному на первой сессии наименьшей фракцией  —  цифра плавающая. В незапамятные времена ПСПУ Витренко поплатилась правом называться фракцией, когда их стало, помниться, менее 14.  В этом году состав предыдущей ВР распустил коммунистов, ибо их стало меньше 23. Теперь, надо понимать, те, кто захочет стать группой, должны подстраиваться под наименьшую фракцию «Батьківщини», 18 человек, а не скажем, под какие-то целевые программные идеи, если для их реализации захочет объединиться, к примеру, 15 нардепов.  А фракция (рискует не только наименьшая, примеры ничем внятно необъясняемого массового исхода нардепов из любой фракции мы наблюдали неоднократно) – обречена дрожать, чтобы ее «не раздели».  Причем, к исчезновению с парламентской карты политической силы, за которую мы голосовали – в этом случае никак не связано с волеизъявлением избирателей. Или даже к примеру с решением самой фракции о самороспуске. Это таинственный результат внутренних игрищ в зале со стеклянным куполом.

Можно сказать —  а какое значение для решения неотложных в рамках жизни страны вопросов, стоящих перед парламентом,  имеют все эти входы-выходы, исчезновение фракций и групп? Такое ли уж большое? Путь, мол, себе играют, лишь бы дело делали.

Но по предыдущему опыту получается – чем менее прозрачно и прочно структурирован высший законодательный орган, тем меньшую политическую ответственность он несет перед избирателями, гражданами, обществом. Что касается ответственности как таковой – не стоит иронически ухмыляться.  Если Украина (с досадным опозданием, тем не менее, именно сейчас) идет по пути строительства цивилизованной политической системы, мы должны понять, что подобная ответственность работает во всех нормальных государствах. Действия политической силы после избрания прямо связаны с перспективами ее дальнейшей успешности, а то и существования. И политсила, не рассчитывая на возможности вообще отменить или продавить следующие выборы любого уровня – оглядывается на колебания рейтинга симпатий не за пару месяцев до следующего «праздника волеизъявления», а постоянно. Граждане проявляют недовольство, или, напротив, выражают удовлетворение – не какими-то абстрактными «властями, чтоб их», а «правительством, сформированным лейбористами».

Но для того, чтобы мы с вами знали, в ком разочаровываться, а кому анонсировать свою поддержку на будущее – парламентское большинство (формирующее правительство и голосующее за законы), оппозиция (предлагающая альтернативные пути), должны быть известны.

Тем временем, в Украине на данном этапе созданы разлюли-малина условия для уютной анонимности.  Потрясающее явление – внефракционный депутат. Которых до черта, и может становиться все больше. Получается, что нардеп не обязан вступать во фракцию или группу. С самого начала – вольный стрелок. Дальше – больше. Распадающиеся из-за количественного уменьшения фракции, выходцы по собственному желанию из фракций и групп – пополняют эту анонимную вольницу.

Не то, что не хочется, а никого и нельзя на уровне конкретного лица обвинять заранее и огульно. Скорей всего, среди тех, кто из-за дрянного закона о выборах, пришел в эту каденцию в качестве внефракционного – есть порядочные люди, хорошие специалисты. Но в общем и целом, исходя из прошлого опыта – внефракционка позволяет не отвечать ни за что, и, что хуже, является источником «одноразовых голосований». Фракция или группа озвучивает свою позицию по рассматриваемому вопросу. А «меж большими кораблями», в свободном плавании ждет покупателей несколько десятков, а то и свыше сотни единоличников. Которые не светятся, за что-то ратуя, а в случае потребности – вбрасывают «за» и «против». И – опять растворяются в тумане.

А теперь – об авгиевых конюшнях несоответствия положений действующих законов. Мы тут говорим о нежелательности распада фракций, «тушкования», неопределенности внефракционщины. Тем временем, если кто забыл, в действие возвращены положения конституционной реформы 2004-го. Значит, ст.81 Основного закона вообще никакого свободного плавания не предполагает. Там написано, что в случае выхода депутата из фракции его полномочия прекращаются досрочно. И фракция в таком случае ничего не теряет – в ее состав заходит следующий по списку, что где-то справедливо для избирателя, голосовал за этот список, вот, он в парламенте и присутствует.

Впрочем, это положение входит в кучу противоречий со многими факторами. Взглянуть по большому счету – положение об императивном (не предполагающем переходов) мандате  противоречит приведению украинского законодательства к нормам европейских конституционно-правовых традиций. Венецианская комиссия дала ему негативную оценку. В Европе, с ее устоявшимися парламентскими традициями, считается, что народный избранник не закрепощен партией, он подответственен только депутатской присяге, коей обязан служить интересам страны, и все. Уж как они там в просвещенной Европе устраиваются, не сталкиваясь при этом с украинским ноу-хау «тушкования» — так сразу и не скажешь. Во всяком случае, Венецианская комиссия предварительно одобрила изменения в украинскую Конституцию об отмене императивного мандата.

Но отечественная конституционная реформа, широкое реформирование Основного закона, касающееся, в том числе, положений о Верховной Раде – оно пока только планируется. Не говоря уж о том, что такие кардинальные изменения требуют времени на дискуссию, наличия свыше 300 голосов «за», рассмотрения в течение двух сессий. А сейчас, когда ВР нового созыва должна приступить к выполнению обязанностей, законодательные разночтения подкладывают под нее бомбочку.

По действующей Конституции – внефракционных нет? А по действующему же регламенту (этот документ с 2010-го имеет статус не просто внутренней договоренности парламента, а закона) – ст.59, п.4 «народный депутат, исключенный либо вышедший из состава депутатской фракции, является внефракционным». Конституция говорит о прекращении полномочий, а в действующем законе «О статусе народного депутата», среди перечисленных причин прекращения полномочий, ни слова о выходе из фракции.

Давайте поймем, что разговор на эту тему – не тонкости скучного крючкотворства. Ведь какой простор для судебных исков, скандалов, инсинуаций – дают подобные разночтения! Голосовали за что-то внефракционные, а по неизмененной Конституции их…попросту нет. Можно попытаться в суде оспорить результаты голосоывания. Существующие по закону о выборах внефракционные, или даже группы, вошли в коалицию? А в Конституции о ее создании сказано, «формируется коалиция депутатских ФРАКЦИЙ». И большинство, если не только из фракций, выглядит таким образом, нелегитимным? И – сформированное им правительство под сомнением?

Украине, выходящей из анабиоза профуканного времени, когда не была рождена и введена в действие четкая система, регулирующая тот же институт парламентаризма – нельзя сослаться на «традиции». Сразу же после выборов, еще в конце октября, «Укринформ» привел слова ученого, вице-президента Ассоциации народных депутатов Украины Александра Барабаша: «хватание за нормы и традиции выглядит неубедительно. Потому что традиции складываются у нас только сейчас».

Есть ли возможность выйти из сплетения разночтений, тем самым обеспечив Верховной Раде восьмого созыва черты прозрачной структурированности? Кажется, этот вопрос занимает наименьшее место в подготовке к открытию заседаний.

Конечно, парламент избран по тому закону, который действовал на момент избрания, и тут для этой каденции ничего вспять не повернешь. И изменения в Конституцию, равно как и соответствующие ее обновленным положениям новые, более прогрессивные законы – могут быть приняты только в ходе работы ВР.

Но, раз уж и вправду, традиции цивилизованного парламентаризма складываются только сейчас, именно сейчас – есть смысл взглянуть на понятие ad hoc. Что-то, для пользы дела нарушающее привычный порядок, одноразово, вынужденно.

Вот, приняли бы новоизбранные депутаты присягу, открылась бы сессия, как и должно быть, под руководством временного президиума. И, перед тем, как объявлять фракции и группы, и коалицию – оперативно обсудить и принять закон о регламенте. Обозначить в преамбуле, что он является переходным положением, будет изменен в соответствии с новой редакцией Конституции, новым законом о выборах, так и не принятым законом об оппозиции и т.п. Регламент в нашем положении ad hoc – остается действенным для восьмого созыва. Для того времени, которое будет этой каденции отпущено в условиях страны, цивилизующейся и параллельно вынужденной отвечать на сегодняшние вызовы.

Что должно быть в таком «горячем» регламенте – виднее, конечно, специалистам по вопросам государства и права. Но ведь в документе можно сделать структуру ВР более внятной. Упорядочить создание фракций (почему шестеро депутатов, за которых голосовали как за членов «Свободы», не могут быть фракцией?). Может быть, даже затормозить внефракционку, обязав нардепов, с последующей возможностью мотивировать переход, непременно находиться в составе какой-либо фракции или группы. В конце концов, четко выписать механизм создания коалиции парламентскими структурами.

Ведь иначе, начинать работу, не определив все эти правила, оставив лазейки для неразберихи и разночтений, так сказать, уже по ходу игры – это заранее ослаблять парламент. Впрочем, кажется, что и политиков, и общество мало интересует этот вопрос.

Виктория АНДРЕЕВА, «ОРД»